Taru Koiviston mukaan valmisteilla oleva terveydenhuoltolaki velvoittaa kuntia kytkemään hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tiiviisti osaksi päätöksentekoa sekä talouden ja toiminnan suunnittelua. Kuntien roolia terveyden edistäjänä tarkennettiin jo vuonna 2006 kansanterveyslakiin tehdyssä uudistuksessa. Työtä tukemaan valmistui samana vuonna terveyden edistämisen laatusuositus, jonka sisältämiä toimintamalleja osa kunnista on jo soveltanut käytäntöön.

Seurantatietoa suunnittelun pohjaksi

Terveydenhuoltolakiin tulevien säännösten tarkoituksena on nostaa terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen kunnan keskeiseksi toiminnan painoalueeksi. Tavoitteena on ehkäistä terveysongelmien syntymistä ja palvelutarpeen kasvua.

Lakiesityksen mukaan kuntien on seurattava asukkaidensa terveyden ja hyvinvoinnin tilaa ja laadittava tietojen perusteella kerran valtuustokaudessa laaja hyvinvointikertomus. Lisäksi valtuustolle raportoidaan vuosittain kuntalaisten terveyden ja hyvinvoinnin tilasta.
"Tietojen kerääminen väestöryhmittäin antaa kunnille mahdollisuuden puuttua terveyserojen kasvuun ajoissa. Saatujen tietojen perusteella voidaan voimavaroja suunnata uudelleen kuntalaisten tarpeiden mukaisesti", Koivisto kertoo.

Hyvinvointikertomukseen tarvittavat tiedot kootaan yhteen yhteistyössä eri hallinnonalojen asiantuntijoiden kanssa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on valmistanut tietojen keräämisen tueksi suosituksia hyvinvointi-indikaattoreista, ja kuntakohtaista tietoa löytyy esimerkiksi THL:n ylläpitämästä Sotkanet-palvelusta.
"THL:n verkkosivuilta löytyy myös ohjeita ja oppaita terveysvaikutusten arvioinnin tueksi. Seurannan lisäksi kuntien tehtäväksi tulee arvioida etukäteen eri päätösehdotusten vaikutuksia asukkaidensa terveyteen ja hyvinvointiin."

Poikkihallinnollinen yhteistyö tärkeää

Terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen tavoitteiden toimeenpano edellyttää Koiviston mukaan selkeää työn- ja vastuunjakoa kunnan hallinnossa. On sovittava, kuka on päävastuussa ja miten yhteistyötä tehdään eri hallinnonalojen kesken. Jotkut kunnat ovat perustaneet pysyvän verkoston tai työryhmän, jonka tehtävänä on ohjata terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen näkökohtien viemistä osaksi kunnan päätöksentekoa ja eri toimintoja. Ryhmässä on hyvä olla edustajia keskushallinnon lisäksi kaikilta toimialoilta.
"Sosiaali- ja terveystoimi on terveyden ja hyvinvoinnin edistämisessä luonnollisesti avainasemassa. Sillä on riittävästi asiantuntemusta käyttää ja tulkita päätöksenteon pohjana olevaa tietoa sekä viedä sitä eteenpäin päättäjille. Sosiaali- ja terveydenhuollon lisäksi tarvitaan esimerkiksi opetus- sekä nuoriso- ja liikuntatoimen panosta hyvinvoinnin tukemiseen", Koivisto painottaa.

Yhteistyötä edellytetään myös palvelurakenneuudistuksen myötä syntyneiden yhteistoiminta-alueiden ja peruskunnan toimialojen välillä. Useamman kunnan sosiaali- ja terveyspalveluita hoitavan yhteistoiminta-alueen pitäisi tehdä yhteistyötä peruskuntien kanssa sekä koota ja tarjota tietoa päätöksenteon pohjaksi. Yhteistyön käytännöistä saavat kunnat päättää itse.
"Yhtenä mahdollisuutena on muodostaa työryhmiä, joissa on edustajia sekä kunnista että yhteistoiminta-alueelta. On kuitenkin muistettava, että päävastuu asukkaiden hyvinvoinnista ja terveydestä on aina kunnalla, vaikka sosiaali- ja terveyspalvelut olisivat toteutettu yhteistoimintana."

Koiviston mukaan sairaanhoitopiirit voisivat toimia asiantuntijoina esimerkiksi alueellisissa sairauksien ehkäisemisen ohjelmissa. Niillä olisi yksittäisiä kuntia paremmat mahdollisuudet myös koota alueellista terveystietoa kuntien päätöksenteon tueksi.

Kunnille luvassa tukea ja ohjausta

Koivisto muistuttaa kuntien olevan terveyden edistämisen suhteen toistaiseksi hyvin eri vaiheissa. Monet suuret ja keskikokoiset kunnat ovat ottaneet jo käyttöön laatusuositukseen sisältyviä toimenpiteitä, kun taas pienissä kunnissa puuttuu vielä paljon osaamista, resursseja ja mielenkiintoa terveyden edistämistä kohtaan.
"Suurena haasteena on saada kuntien poliittiset päättäjät ymmärtämään, kuinka suuri merkitys terveyden ja hyvinvoinnin edistämisellä on kunnan elinvoimaisuudelle ja taloudelle. Asenteiden ja ajattelutapojen muuttaminen edellyttää, että kunnilla on saatavilla riittävästi tietoa ja ohjausta uusista toimintatavoista ja niiden taustoista."

Kuntien tueksi on valmisteilla erilaisia hankkeita ja oppaita terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen eri osioista. THL on kehittämässä verkkoon lisäksi terveyden edistämisen vertaistietojärjestelmää, jossa kunnat voivat vertailla toistensa terveyden edistämisaktiivisuutta.
"Terveyden edistämistyölle on luotu nykyisen hallituksen aikana vahva pohja. Käynnissä olevien hankkeiden tarkoituksena on kehittää toimintamalleja, joita voidaan soveltaa tulevaisuudessa koko maassa", Koivisto toteaa.

Anni Syrjäläinen

The Finnish government is drawing up a new Health Care Act, which in part will aim to make welfare and health promotion more closely linked to decision-making and financial and programme planning. The role of municipalities in Finland as promoters of health was the focus of the reform of the Primary Health Care Act in 2006. The same year quality recommendations on health promotion were prepared, and local authorities have already applied the models for action that it contained.

Timely intervention

The aim of the new Health Care Act is to make health and welfare promotion a central point of emphasis by municipalities. The point is to prevent the onset of health problems and the resultant increase in the need for services.

The government bill stipulates that municipalities must monitor the health and welfare situation of their residents and that they must compile a broad, statistics-based account on this during each council's term of office. In addition, municipal councils will report annually on the health and welfare of their residents.

"The compilation of data on each population group will allow municipalities the opportunity to intervene in time in the growth of health inequalities", says Koivisto.

The data needed for the reports on welfare will be compiled in collaboration with various administrative sectors and specialists. The National Institute for Health and Welfare has prepared welfare indicators to support this data collection, and municipality-specific data is available on the SOTKA-net website, which is maintained by the Institute and which contains comprehensive statistical data on welfare and health in Finland.

"The National Institute for Health and Welfare's website also has instructions and guides that support the assessment of health impacts. In addition to monitoring, it will be the job of municipalities to provide prior assessment of the impacts of proposed decisions concerning the health and welfare of their residents."

Crucial collaboration across administrative sectors

Koivisto says that the input for the goals of health and welfare promotion require a clear division of work and responsibility within the municipal administration. It has to be agreed who has the main responsibility and how collaboration will be done among different administrative sectors. Some municipalities have established a permanent network or working group to steer the incorporation of health and welfare promotion factors as a part of municipal decision-making and activity.

"The social and health services system naturally occupies a key position in welfare promotion. It has sufficient expertise to make use of and interpret data that is the basis of decision-making and to put it to decision-makers. In addition to social and health care, there is a need, for example, for an input for teaching, youth and sports services to support welfare", says Koivisto.

The cooperation is also required between the nascent areas of joint municipal organization and the activities of basic municipalities. The former are taking shape within the reform of the municipal and service structure throughout Finland. Most of the social and health care services that are cared for by the areas of joint municipal organization have to be carried out in cooperation with basic municipalities to both compile and provide data as the basis for decision-making. The municipalities will decide on the practicalities of this cooperation.

"One possibility is to create working groups in which there are representatives from municipalities and areas of joint municipal organization. But we have to bear in mind that the main responsibility for the welfare and health of residents lies always with the municipality, even though social and health services would be implemented as a joint activity."

Koivisto points out that hospital districts could act as specialists, for example in regional programmes on preventing illnesses. They would have better opportunities than individual municipalities also to gather regional health data in support of municipal decision-making.

Support and guidance for municipalities

Koivisto recalls that in terms of health promotion municipalities are at present in widely different stages. Many large and medium-sized municipalities have adopted the measures contained in quality recommendations, while small municipalities still lack much know-how, resources and interest in terms of health promotion.

"It is a big challenge to get municipal decision-makers to understand how great an importance health and welfare promotion has for a municipality's vitality and economy. Changing attitudes and ways of thinking requires that municipalities have sufficient information and guidance available on the new procedures and their background."

A variety of projects and guides on the different aspects of health and welfare promotion are being prepared to help support municipalities. The National Institute for Health and Welfare is also developing a peer data system with which municipalities can compare their health promotion work.

"There has been a strong basis for health promotion created during the current government term of office. The aim of the projects now underway is to develop operational models that can be applied in the future nationwide", says Koivisto.

Anni Syrjäläinen

Lagen om hälso- och sjukvård som är under beredning förpliktigar kommunerna att koppla ihop främjande av välbefinnande och hälsa som en del av beslutsfattandet samt planering av ekonomin och verksamheten. Kommunernas roll som främjare av hälsa preciserades redan i reformen av folkhälsolagen som gjordes år 2006. Kvalitetsrekommendationen för hälsofrämjande som stöd för arbetet blev färdig under samma år, och vissa kommuner har redan tillämpat verksamhetsmodellerna i den i praktiken.

Uppföljningsinformation som underlag för planeringen

Syftet med bestämmelserna i lagen om hälso- och sjukvård är att lyfta fram främjandet av hälsa och välbefinnande som en central tyngdpunkt i kommunens verksamhet. Målet är att förebygga att hälsoproblem uppstår och att servicebehovet ökar.

Enligt lagförslaget ska kommunerna följa upp invånarnas hälsotillstånd och välbefinnande och på basis av uppgifterna utarbeta en gång under varje fullmäktigeperiod en omfattande välfärdsberättelse. Dessutom rapporterar man årligen till fullmäktige om kommuninvånarnas hälsotillstånd och välbefinnande.
"Insamlingen av uppgifter enligt befolkningsgrupp ger kommuner möjlighet att ingripa mot en ökning av skillnaderna i hälsa i tid. På basis av uppgifterna kan man inrikta resurserna på nytt enligt kommuninvånarnas behov", säger Koivisto.

De uppgifter som behövs för välfärdsberättelsen sammanställs i samarbete med sakkunniga inom olika förvaltningsområden. Institutet för hälsa och välfärd har utarbetat rekommendationer för välfärdsindikatorer som stöd för insamlingen av uppgifter, och kommunspecifik information finns till exempel på tjänsten Sotkanet som upprätthålls av Institutet för hälsa och välfärd.
"På Institutet för hälsa och välfärds webbsidor finns också anvisningar om och handböcker som stöd för bedömning av hälsoeffekterna. Utöver uppföljningen får kommunerna till uppgift att på förhand bedöma konsekvenserna av olika beslutsförslag för sina invånares hälsa och välbefinnande."

Tväradministrativt samarbete är viktigt

Genomförandet av målen för främjande av hälsa och välbefinnande förutsätter en tydlig arbets- och ansvarsfördelning i kommunförvaltningen enligt Koivisto. Man måste komma överens om vem som har huvudansvaret och hur samarbetet bedrivs mellan de olika förvaltningsområdena. Vissa kommuner har bildat ett permanent nätverk eller en permanent arbetsgrupp med uppgift att föra fram synpunkterna på främjande av hälsa och välbefinnande som en del av kommunens beslutsfattande och olika funktioner. Det är bra om det förutom företrädare från centralförvaltningen finns företrädare från alla förvaltningsområden i gruppen.
"Social- och hälsovårdsväsendet har naturligt en nyckelställning när det gäller att främja hälsa och välbefinnande. Det har tillräckligt erfarenhet för att tolka den information som ligger till grund för beslutsfattandet och framföra denna till beslutsfattarna. Förutom social- och hälsovården behövs till exempel insatser av undervisnings- samt ungdoms- och idrottsväsendet för att stödja välbefinnande", betonar Koivisto.

Samarbete förutsätts även mellan verksamhetsområdena i de samarbetsområden som uppstått i och med servicestrukturreformen och primärkommunen. Ett samarbetsområde som sköter social- och hälsovårdstjänsterna för flera kommuner borde samarbeta med primärkommunerna samt sammanställa och erbjuda information som underlag för beslutsfattandet. Kommunerna får själva besluta om praxis för samarbetet.
"En möjlighet är att bilda arbetsgrupper med företrädare för både kommunerna och samarbetsområdena. Man måste dock komma ihåg att det alltid är kommunen som har huvudansvaret för invånarnas välbefinnande och hälsa även om social- och hälsovårdstjänsterna har genomförts i samarbete."

Enligt Koivisto kunde sjukvårdsdistrikten fungera som sakkunniga i till exempel regionala program för förebyggande av sjukdomar. De skulle ha bättre möjligheter än enskilda kommuner att sammanställa regional hälsoinformation som stöd för kommunernas beslutsfattande.

Stöd och handledning utlovas kommuner

Koivisto påminner om att kommunerna befinner sig i väldigt olika skeden när det gäller hälsofrämjande. Flera stora och mellanstora kommuner har redan vidtagit åtgärder som ingår i kvalitetsrekommendationen medan små kommuner ännu saknar kunnande, resurser och intresse när det gäller att främja hälsan.
"Det är en stor utmaning att få de politiska beslutsfattarna i kommunen att inse hur stor betydelse främjande av hälsa och välbefinnande har för kommunens livskraft och ekonomi. En förändring av attityder och tänkesätt förutsätter att kommunerna har tillräcklig information och handledning om nya verksamhetssätt och deras bakgrund."

Som stöd för kommunerna förbereds olika projekt och handböcker med avseende på olika delar när det gäller att främja hälsa och välbefinnande. Dessutom håller Institutet för hälsa och välfärd på att utveckla ett referensinformationssystem på nätet där kommuner kan jämföra varandras hälsofrämjande aktivitet.
"Under den nuvarande regeringen har en stark grund skapats för arbetet för hälsofrämjande. Syftet med de pågående projekten är att utveckla verksamhetsmodeller som kan tillämpas i hela landet i framtiden", säger Koivisto.

Anni Syrjäläinen