Tämä väliraportti kokoaa yhteen keskeisimmät havainnot, analyysin ja johtopäätökset Kaste-ohjelmaan kohdistuvan kokonaisarvioinnin ensimmäisen vaiheen havainnoista, johtopäätöksistä ja suosituksista. Kolmivaiheinen arviointi toteutetaan vuosina 2009-2011. Arvioinnin tavoitteena on tuottaa tietoa ohjelman toimimisesta sosiaali- ja terveyspolitiikan strategisen johtamisen ja ohjauksen välineenä, sekä selvittää, missä määrin hankerahoitus on tukenut ohjelman strategisten tavoitteiden saavuttamista. Arviointia toteutetaan kehittävänä arviointina, jonka on tarkoitus tuottaa toteuttajatahoille ja valtakunnalliseen ja alueelliseen käyttöön tietoa ohjelman onnistumisesta sen toiminnan aikana. Lisäksi arviointitietoa tullaan hyödyntämään tulevan ohjelmakehittämisen suunnittelussa.

Ohjelman strategisuus ja osuvuus

Ohjelman tavoitteenasettelu ja strategisuus ovat tähänastisen analyysin valossa kohdallaan. Asiakirja-analyysin pohjalta voidaan todeta, että Kaste-ohjelma pureutuu lähtökohdiltaan niihin sosiaali- ja terveyssektorin kehittämistarpeisiin, joita on tunnistettu eri yhteyksissä viime vuosina, erityisesti ohjelman edeltäjäohjelmissa. Yhteydet myös Paras-hankkeen linjauksiin ovat olleet tiiviit, mutta käytännön toteutuksen osalta yhteistyötä eri hallinnonalan ohjelmien kanssa tulisi tiivistää. Eri kuntatyyppien erilaiset tarpeet vaativat lisähuomiota arvioinnissa ja todennäköisesti myös Kasteohjelmassa.

Suhteessa edeltäviin sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämisohjelmiin Kaste edustaa johdonmukaista ja koherenttia lähestymistapaa ja monet edeltävissä ohjelmissa todetut ongelmat on pyritty ottamaan huomioon. Myös arvioinnin osana toteutetun kyselyn tulosten pohjalta ohjelman tavoitteenasettelussa on onnistuttu hyvin. Vastaajien mielestä ohjelma huomioi laajaalaisesti sosiaali- ja terveysalan kriittisimmät kehittämistä vaativat kohteet. Samoin haastattelujen ja Kaste-alueilla järjestettyjen työpajojen tulosten valossa strateginen osuvuus nähdään onnistuneena. Ohjelman integrointi muihin ohjelman teemoihin liittyviin ja käynnissä oleviin ohjelmiin ja hankkeisiin nähtiin sen sijaan pääosin löyhänä, jopa sattumanvaraisena. Tämän helpottamiseksi kaivattiin lisää systemaattista yhteistyötä keskushallinnossa, mutta toisaalta nähtiin vastuun kuuluvan hankkeiden valmisteluprosessille. Eri ohjelmien ja muiden kehittämistoimien yhteensovittaminen vaatii hyvää kokonaisnäkemystä ja riittäviä osaamis- ja verkostovoimavaroja sekä kansallisen että alueellisen tason toimijoilta.

Edellisen hallituskaudella toteutettujen Sosiaalialan kehittämishankkeen ja Terveydenhuollon kehittämishankkeiden ongelmat on pyritty ottamaan huomioon Kaste-ohjelmaa valmisteltaessa. Kansallisen terveydenhuollon kehittämishankkeen kokemusten pohjalta esimerkiksi terveyden edistäminen,ehkäisevä työ, henkilöstönäkökulma, sosiaali- ja terveyssektorin lähentäminen sekä rakenteellisten muutosten tarve on nostettu Kaste-ohjelmassa keskiöön. Työelämänäkökulma on tärkeä läpileikkaava teema sekä kansalaisten terveyden kannalta (syrjäytymisen korkeat kustannukset ja inhimilliset vaikutukset) että sosiaali- ja terveyssektorin näkökulmasta (miten parhaiten turvataan työvoiman riittävyys jatkossa, huomioiden myös tuottavuus).

Kaste-ohjelman tavoitteena on toimintatapoja uudistamalla edistää kansalaisten hyvinvointia ja terveyttä. Ohjelmalle listatut yhdeksäntoista tavoitetta koskettavat keskeisiä yhteiskunnallisia ongelmakysymyksiä, joiden kohdalla kehityssuunta on ollut huolestuttava viime vuosina. Vaikka tavoitteet ovat kannatettavia ja oikeita, vähemmän selvää on, johtaako toimintatapojen uudistaminen toivottuihin tavoitteisiin. Esimerkiksi käsillä oleva taloudellinen lama vaikeuttaa monien tavoitteiden saavuttamista. Erityisesti tämä koskettaa ensimmäisiä viittä ”s yrjäytymisindikaattoria”. Erityisen vaikeata tulee olemaan lapsiperheiden pienituloisuusasteen alentamispyrkimyksen toteuttaminen, koska tämä edellyttäisi merkittävää parannusta perhetukiin. Myös ylipainoisten väestöosuuden tavoiteltava palauttaminen yli kymmenen vuoden takaisiin lukuihin vaikuttaa vaikealta, koska yksilöiden käyttäytymiseen on äärimmäisen vaikeata vaikuttaa. Tähän mennessä veropolitiikan keinoja ei ole hyödynnetty täysimääräisesti; esim. tupakointi- ja päihdekäyttäytymiseen vaikuttamiseen on olemassa erityisesti veropoliittiset keinot, mutta ylipainoisuuteen ei. Tässä suhteessa tosin muutos on mahdollisesti tulossa; valtion ravitsemusneuvottelukunta on ottanut kantaa veropolitiikkaan, jolla voitaisiin ohjata kuluttajia terveellisiin valintoihin. Rasva- ja makeisvero ovat tässä suhteessa jatkossa mahdolliset veropoliittiset lisävälineet.

Kaiken kaikkiaan ohjelma nähdään keskeiseksi sosiaali- ja terveydenhuollon strategiseksi työkaluksi ja sen nähtiin kattavan tärkeimmät kehittämisteemat. Toisaalta teemat näyttäytyvät osin liiankin laajoina: strategiset kärjet puuttuvat. Kärkihankkeiden roolia voisi tässä suhteessa entisestään vahvistaa.

Organisoituminen ja liikkeellelähtövaihe

Ohjelman suunnitteluvaihe on toteutettu siinä tapahtuneisiin viivästyksiin ja henkilövaihdoksiin nähden hyvin. Alkuvaiheen toimeenpanossa on nähtävissä mittavan ohjelmallisen kehittämisen uudistuksen sekä suunnitteluvaiheen henkilömuutosten tuomaa epävarmuutta. Toimeenpanon edetessä ohjelma on kuitenkin luonut asemansa ja saavuttanut toimijoiden luottamusta.

Ohjelman yksi merkittävimmistä vahvuuksista liittyy sen organisointiin. Ohjelma on osoittautunut merkittäväksi välineeksi luoda dialogia keskushallinnon sekä hajanaisen ja monimuotoisen kuntakentän välille. Erityisesti alueellinen organisointi näyttää kyselyn perusteella olevan yksi ohjelman vahvuuksista, mutta samalla tähän liittyen näyttäytyy haasteena eri toimijoiden ristiriitaiset näkemykset aluejaon toimivuudesta. Yhtäältä aluekohtaisiin tarpeisiin perustuvan yhteistyön nähtiin tuovan kehittämistoiminnalle lisäarvoa ja linkittävän eri toimijat yhteen, mutta toisaalta liian laajan aluejaon nähdään vaikeuttavan käytännön yhteistyötä. Myös ohjelma-alueiden koko nosti ristiriitaisia näkemyksiä. Toisaalta yhteistyön laajalla alueella nähtiin olevan kankeaa ja työlästä mutta samalla alueiden laajuuden nähdään ohjaavan kuntia ja muita toimijoita tarvittavaan yhteistyöhön. Aluejohtoryhmien merkitystä oimeenpanossa ja alueiden kehittämisessä pidettiin hyvin tärkeänä erityisesti niiden kunnat ja keskushallinnon toisiinsa kytkevän roolin takia. Aluejohtoryhmien roolien strategisuutta ja koko alueen edun huomioon ottamista nähtiin olevan tarvetta vahvistaa.

Ohjelman käynnistysvaiheeseen, ohjaukseen ja hallintoon kohdistuu varsin runsaastikin kritiikkiä. Ohjelma on käynnistynyt hitaasti ja ohjaus on ollut riittämätöntä erityisesti hankkeiden osalta. Ohjausta tulisi lisätä informaatio- ja resurssiohjauksen osalta, mutta myös lainsäädännön kautta toteutettavaa ohjausta tulisi vahvistaa. Tietojohtamisen käytäntöihin, ml. seuranta. arviointi ja tiedonkulun turvamainen ohjelman eri tasoilla, niiden välillä ja potentiaalisten kohderyhmien suuntaan vaativat lisähuomiota. Nykyisellään yhteensovittamisen ja toteutuksen kannalta kuntakoko näyttää merkittävältä muuttujalta: mitä suuremmasta kunnasta on kyse, sitä paremmin toiminnan kehittämisen välineitä osataan soveltaa ja pienien kuntien valmius (ja tarve ulkopuoliselle osaamiselle ja menetelmälliselle tuelle) on huomattavasti rajallisempi. Kyselyn tulokset osoittavat, että mitä suuremmasta kunnasta on kyse, sitä paremmat ovat toiminnan kehittämisen ja projektijohtamisen valmiudet. Tämä tulos tukee ohjelman nykyistä toimintamallia, jossa alueellinen toiminta on organisoitu keskuskaupunkilähtöisesti.

Tietojohtamisen edellytykset: Seuranta ja toimeenpanon tuki

Osaamisen turvaamiseksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen roolia toimeenpanon tukena pidettiin merkittävänä mutta sen tehtävänkuvaa ja työjakoa sosiaali- ja terveysministeriön kanssa nähdään tarpeelliseksi selkeyttää.

Tässä vaiheessa arviointia on hankkeiden varhainen toteutusvaihe huomioon ottaen mahdotonta ottaa kantaa niiden tuloksiin. Hankkeiden liikkeellelähdön ja tuloksellisuuden edellytysten osalta kyselyn tulokset olivat kuitenkin positiivisia. Hankkeilla nähdään olevan potentiaalia konkreettisten tulosten saavuttamisessa, joskin samalla esiintyy myös epäilyksiä valikoituuko nykykäytännöllä parhaita hankkeita toteutukseen. Hankkeiden ylikunnallisuuden uskotaan olevan avainasemassa uusien toimintamallien juurruttamisessa ja levittämisessä. Hankkeiden organisoinnissa ja hallintomenettelyssä nähdään vielä kehittämisen varaa. Kuten koko ohjelman tasolla, myös hankkeiden osalta toivottiin enemmän kosketuspintaa muun kehittämisen ja erityisesti Paras-hankkeen kanssa.

Toimenpiteitä ja indikaattoreita pidettiin oikeansuuntaisina, mutta niitä katsottiin olevan liikaa ja indikaattoreiden arvioitiin myös olevan joiltain osin epärelevantteja. Indikaattorit nähdään yhteiskunnallisen vaikuttavuuden mittareita, jotka kuvaavat huonosti ohjelman tuloksellisuutta tai vaikuttavuutta.

Rahoitusmallia pidettiin pääosin toimivana. Ohjelman suunnitteluvaiheessa ennakoimaton taantuma on kuitenkin vähentänyt kuntien kykyä investoida hankkeisiin ja näin myös hankerahoituksen rooli ohjelmassa on painottunut liikaa. Rahoitusmallin ei nähty tukevan järjestöille suunniteltua roolia toimeenpanossa ja eri rahoitusinstrumenttien välistä koordinointia ja rahoitusta koskevaa ohjeistusta toivottiin tehtävän vielä seuraavaa hakemuskierrosta varten.

Toimeenpanon tuen kannalta olisi tärkeää kohdistaa lisäresursseja hankkeiden hallinnoinnin ja vertaisoppimisen tukemiseen, sekä seurannan ja itsearvioinnin vahvistamiseen. Tässä suhteessa hakukriteeristö nähdään myös oleellisena. Kriteeristö väistämättä profiloi ohjelmaa, sillä se on hyvin monia toimijoita koskettava ohjauksen väline. Hakukriteereitä selkeyttämällä voidaan luoda ohjelmalle nykyistä selkeämpi fokus. Nykyinen teemoiltaan kattava malli ei ole välttämättä tuloksen kannalta huono, mutta löyhä kriteeristö ei tue hankkeiden innovatiivisuutta ja rohkeita uusia avauksia, koska hankkeiden kriteeristö mahdollistaa hankkeiden sisällöksi kunnissa muutoinkin tehtävää työtä. Tällöin ohjelman kehittämistoiminnallinen ja lisäarvoulottuvuus eivät välttämättä toteudu.

Jatkossa yhä paremman vaikuttavuuden turvaamiseksi sekä ulkoinen että sisäinen koherenssi on huomioitava entistä paremmin. Hankkeiden sisäiseen koherenssiin on syytä kiinnittää huomiota, sillä nykyisellään osa hankkeiden osatoteutuksista liittyy vain löyhästi toisiinsa. Hankekriteerein voitaisiin vaikuttaa myös tähän siten, että hankkeita voitaisiin nykyistä selkeämmin ohjata määrittämään suhteensa aiempiin ja muihin käynnissä oleviin toimenpiteisiin. Hankehakuvaiheessa voidaan myös edellyttää hankkeita verkostoitumaan muihin hankkeisiin.

Suositukset meneillään olevalle kaudelle

Arviointitiimi esittää ensimmäisen arviointivaiheen tulosten perusteella suosituksia liittyen ohjelman tavoitteenasetteluun, Kaste-rahoituksen suuntaamiseen (ml. rahoituskriteerit), valmisteluun ja toimeenpanoon sekä toteutukseen ja organisointiin. Johtopäätös tähän mennessä näyttää olevan, että eri toimijoiden roolia toteutuksessa tulisi täsmentää erityisesti aluejohtoryhmien roolin ja tehtävien selkeyttämisen osalta, mutta myös kansallisen tason ohjauksen ja toteutuksen osalta. Lisäksi hankevalmisteluun tulisi keskittää enemmän resursseja ja suurempien kuntien usein vahvempaa kehittämisosaamista ja pienten kuntien testauspotentiaalia tulisi hyödyntää aktiivisemmin. Vastuunjaon selkiyttämistä eri toimijoiden välillä voidaan tukea esimerkiksi aktiivisemmalla tiedonvälityksellä. Kansalaisjaoksen ja aluejaoksen toimintaa tulisi integroida yhtenäiseksi kokonaisuudeksi.

Samalla kun arvioitsijat näkevät, että Kaste-ohjelman strategian toimenpanoa tulee jatkaa nykyiseltä pohjalta ja ohjelman lähtökohtana oleva sosiaali- ja terveyssektorien lähentäminen ja valitut sisällölliset painotukset ja yhteiskunnalliset tavoitteet ovat perusteltuja, näemme myös, että ohjelman profiilia tulee nostaa ja kaikin eri toimin on tuettava kumppaniratkaisuja ja ohjaustoimia, joilla kaikki relevantit tahot saadaan integroitua laajamittaisemmin seuraavan ohjelmakauden valmisteluun. Tiedonkulkua toteutuksesta valmisteluun tulee parantaa ja hankevalmistelun laatu on turvattava, menetelmällisellä tuella ja riittävällä informaatio-ohjauksella. Eri toimijoiden roolia ohjelman toimeenpanon ja seurannan vastuualueista tulisi täsmentää; erityisesti aluejohtoryhmien merkittävää roolia tulisi vahvistaa sekä tehtäviä selkiyttää, kansalaisjaoksen ja aluejaoksen toiminta integroida yhtenäiseksi kokonaisuudeksi ja THL:n osaamisen välittyminen ohjelmaan turvattava.

Kaikille hankkeille yhteiset toimenpiteet esimerkiksi rahoitus- ja maksatusasioiden suhteen sekä niiden tuen osalta olisi keskitettävä ja toimintatapoja integroitava. Lopullisten yhteiskunnallisen vaikuttavuuden indikaattorien rinnalla olisi kehitettävä aktiivisesti myös hankekohtaisia indikaattoreita ja näiden osalta tiedonvaihtoa hankkeiden välillä tulee tiivistää. Läpileikkaavien teemojen (kuten työelämänäkökulma, tehokkuus tai toimintatapamuutokset) merkitystä ja muutosta olisi voitava seurata systemaattisemmin.

Suositukset uuden ohjelmakauden valmisteluun

Strategisen osuvuuden parantamiseksi ehdotetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisten kehittämisohjelmien toimenpiteet yhteen sovitetaan tavoitteiden kanssa. Ohjelman keinot – toimenpiteet, kehittämiskokonaisuudet ja kohderyhmät – tulisi selkeyttää. Seurannan välineet olisi kehitettävä vastaamaan sekä keskipitkän että pitkän jänteen tietotarpeita. Vertaisoppimisen muotoja on kehitettävä systemaattisemmin, myös hankekokonaisuuksien ja teemojen välillä. Arvioinnin seuraavat vaiheet tuottavat tähän myös osaltaan tarvittavaa tietopohjaa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisen kehittämisohjelman (Kaste) arviointi. Ensimmäinen väliraportti. Helsinki 2010. 97 s.

Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2010:8
ISBN 978-952-00-2979-1(PDF)
ISSN-L 1236-2115
ISSN 1797-9897 (verkkojulkaisu)